Justiça de São Paulo concede liminar para afastar IBS e CBS da base de cálculo do ICMS

Em decisão proferida em 9 de setembro de 2026, a 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo concedeu medida liminar em mandado de segurança preventivo para assegurar a contribuinte o direito de apurar e recolher o ICMS sem a inclusão dos valores correspondentes ao Imposto sobre Bens e Serviços (“IBS”) e à Contribuição sobre Bens e Serviços (“CBS”) em sua base de cálculo, quando os novos tributos se tornarem efetivamente exigíveis.

Trata-se, ao que se tem notícia, da primeira liminar sobre a matéria, inaugurando relevante discussão judicial acerca da interação entre o ICMS e os novos tributos instituídos pela Reforma Tributária durante o período de transição.

A decisão contrapõe-se ao entendimento já formalizado pela Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo (“SEFAZ/SP”), segundo o qual o IBS e a CBS, quando efetivamente exigíveis, deverão compor o valor da operação e, consequentemente, integrar a base de cálculo do ICMS.

ENTENDIMENTO DA SEFAZ/SP

A SEFAZ/SP já se manifestou, por meio de Respostas a Consultas Tributárias, no sentido de que a base de cálculo do ICMS, nos termos do artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 (“Lei Kandir”), corresponde ao valor da operação ou prestação, abrangendo os tributos que compõem o preço total cobrado do adquirente.

Com base nessa interpretação, o Fisco paulista entende que o IBS e a CBS, quando efetivamente exigíveis, deverão compor o valor da operação ou prestação e, consequentemente, integrar a base de cálculo do ICMS.

Para o exercício de 2026, contudo, a própria SEFAZ/SP reconhece que os valores correspondentes ao IBS e à CBS não integram a base de cálculo do imposto estadual, diante das regras específicas aplicáveis ao primeiro ano de implementação do novo sistema.

Assim, a controvérsia assume especial relevância a partir de 2027, quando a CBS passa a ser efetivamente exigida e se inicia nova etapa da transição da Reforma Tributária, com a coexistência dos novos tributos sobre o consumo e do ICMS.

A adoção do entendimento fazendário poderá resultar em aumento da carga tributária, uma vez que os valores de IBS e CBS passariam a incrementar a própria base sobre a qual é calculado o ICMS.

FUNDAMENTOS DA DECISÃO

Em sentido contrário à interpretação adotada pela SEFAZ/SP, a recente decisão judicial reconheceu, em sede liminar, a existência de fundamentos para afastar a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS. Entre os principais fundamentos da decisão, destacam-se:

1. Ausência de previsão legal expressa

A base de cálculo dos tributos está sujeita ao princípio da legalidade, não podendo ser ampliada exclusivamente por interpretação administrativa.

Nesse contexto, a decisão considerou que não existe previsão legal expressa determinando a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS.

2. Alteração promovida pela LC nº 227/2026

A decisão atribuiu especial relevância às alterações promovidas pela Lei Complementar nº 227/2026 na Lei Kandir.

Ao disciplinar os efeitos da Reforma Tributária sobre o ICMS, o legislador complementar estabeleceu expressamente que o Imposto Seletivo (“IS”) deverá integrar a base de cálculo do imposto estadual a partir de 2027.

Não foi estabelecida, contudo, previsão equivalente para o IBS e para a CBS.

Segundo o entendimento adotado na decisão, essa opção legislativa constitui elemento relevante para afastar a possibilidade de inclusão dos novos tributos na base do ICMS por mera interpretação do conceito de “valor da operação”.

3. Sistemática de tributação “por fora”

Outro fundamento considerado decorre da própria sistemática instituída para o IBS e a CBS.

Diferentemente do ICMS, os novos tributos foram estruturados para incidência “por fora”, sem integrarem suas próprias bases de cálculo, em linha com o modelo de tributação sobre o consumo introduzido pela Reforma Tributária.

A decisão também considerou a sistemática de segregação e recolhimento dos novos tributos, inclusive por meio do split payment, como elemento para sustentar que os respectivos valores não representam ingresso definitivo no patrimônio do contribuinte.

RELAÇÃO COM A JURISPRUDÊNCIA SOBRE “TRIBUTO SOBRE TRIBUTO”

A discussão também apresenta pontos de contato com controvérsias anteriores envolvendo a inclusão de tributos na base de cálculo de outros tributos.

No Tema 69 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que o ICMS não integra a base de cálculo do PIS e da COFINS, considerando, entre outros fundamentos, que o imposto estadual não constitui receita própria do contribuinte.

Embora o contexto normativo do IBS e da CBS seja distinto e não seja possível transpor automaticamente a conclusão do Tema 69 para a presente controvérsia, a lógica de que valores destinados ao Fisco não necessariamente representam riqueza própria do contribuinte constitui um dos argumentos relevantes no debate.

A controvérsia atual possui, ainda, fundamento específico na própria legislação da Reforma Tributária, especialmente diante da ausência de previsão expressa para inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS e da opção legislativa de prever expressamente essa inclusão apenas em relação ao Imposto Seletivo.

POSSÍVEIS REFLEXOS DA DISCUSSÃO SOBRE O ISS

Embora a decisão tenha analisado especificamente a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, fundamentos semelhantes podem ser suscitados em relação ao ISS durante o período de transição, quando os novos tributos coexistirão com o imposto municipal.

Isso porque a eventual inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ISS também suscita discussão quanto à existência de fundamento legal para que os valores correspondentes aos novos tributos sejam incorporados ao preço do serviço tributável pelo imposto municipal.

Além disso, a sistemática de incidência “por fora” do IBS e da CBS e o fato de seus valores serem destinados aos respectivos entes tributantes também podem fundamentar a discussão de que tais montantes não deveriam compor a base de cálculo do ISS.

A análise, contudo, deve considerar as particularidades da legislação do ISS e da regulamentação adotada por cada Município, uma vez que a decisão proferida pela Justiça de São Paulo examinou especificamente a incidência do ICMS e não produz efeitos sobre a apuração do imposto municipal.

Nesse contexto, a controvérsia poderá assumir relevância também para prestadores de serviços sujeitos ao ISS, sendo importante acompanhar o posicionamento das administrações tributárias municipais acerca do tratamento a ser conferido ao IBS e à CBS durante o período de transição.

IMPACTOS PARA AS EMPRESAS A PARTIR DE 2027

A discussão possui relevância prática significativa para as empresas sujeitas ao ICMS e pode também produzir reflexos para prestadores de serviços sujeitos ao ISS, especialmente diante da proximidade de 2027.

A eventual inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo dos tributos atualmente incidentes sobre as operações e prestações poderá repercutir diretamente sobre:

• carga tributária, em razão do potencial incremento das respectivas bases de cálculo;
• precificação e margens das operações e prestações;
• contratos comerciais, especialmente aqueles de médio e longo prazo que alcancem o período de transição;
• fluxo de caixa e projeções financeiras; e
• parametrização dos sistemas e documentos fiscais para o início da nova etapa da Reforma Tributária.

Nesse contexto, é recomendável que as empresas mensurem antecipadamente o potencial impacto financeiro da inclusão do IBS e da CBS nas bases dos tributos que permanecerão em vigor durante a transição e definam o tratamento tributário e operacional a ser adotado a partir de 2027.

CENÁRIO JUDICIAL E POSSIBILIDADE DE MEDIDA PREVENTIVA

A decisão da 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo foi proferida em mandado de segurança preventivo, antes do início da efetiva cobrança do IBS e da CBS nos moldes que darão origem à controvérsia.

O Juízo reconheceu a existência de ameaça concreta diante da posição já formalizada pela Administração Tributária paulista em Respostas a Consultas, permitindo que a matéria fosse submetida preventivamente ao Judiciário.

A liminar assegura especificamente à contribuinte autora da ação o direito de apurar e recolher o ICMS sem a inclusão dos valores de IBS e CBS em sua base de cálculo, além de impedir a adoção de medidas fiscais fundamentadas exclusivamente nessa exclusão.

Por se tratar de decisão liminar de primeira instância e com efeitos restritos à impetrante, contudo, o precedente não autoriza os demais contribuintes a adotarem automaticamente o mesmo procedimento.

A matéria ainda deverá ser submetida à apreciação das instâncias superiores e, até o momento, não há entendimento jurisprudencial consolidado sobre a controvérsia.

PRÓXIMOS PASSOS

A proximidade de 2027 torna relevante que as empresas avaliem desde já os potenciais efeitos da controvérsia sobre suas operações e prestações.

A análise antecipada permite:

• mensurar a materialidade econômica da inclusão do IBS e da CBS nas bases de cálculo do ICMS e, conforme o caso, do ISS;
• avaliar impactos sobre preços, margens e contratos;
• preparar adequadamente a parametrização dos sistemas para 2027; e
• analisar, considerando as particularidades e a exposição de cada contribuinte, a conveniência de eventual medida judicial preventiva destinada a discutir a inclusão dos novos tributos nas bases de cálculo dos tributos que permanecerão em vigor durante o período de transição.

Nossa equipe acompanha os desdobramentos da Reforma Tributária e está à disposição para avaliar os impactos da discussão nas operações das empresas e as alternativas aplicáveis a cada caso: Flavia Ganzella, Ednaldo Almeida e Bruna Fradique G. S. Santos.